Riigikontroll: Rail Balticu tähtaegne valmimine pole ilmselt realistlik

Rail Balticu Pärnu terminali võidutöö “Water strider”.

FOTO: Urmas Luik

Riigikontrolli audit näitas, et Rail Balticu raudteeprojekti puhul on tekkinud hilinemisi ja osa tegevust on prognoosi kohaselt kallinenud. Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) sõnutsi teevad projekti osalised kõik endast oleneva, et projekt valmiks kokkulepitud tähtajaks ehk 2026. aastaks.

Auditis tuvastatud asjaolud näitavad, et projekti tähtaegne valmimine pole ilmselt realistlik ja tegevuse hind ületab esialgseid prognoose, kuid see on riigikontrolli pressiteate kohaselt selliste suurprojektide puhul olnud pigem tavaline.

Riigikontrolli analüüs näitas, et Eesti riigi vastutusalas tegevus on keskmiselt üle kahe aasta rahastuslepetes kokkulepitud lõpptähtaega ületanud või ületamas.

Pärnu ja Ülemiste reisiterminali ehitus hilineb viis aastat

Näiteks viibib Pärnu ja Ülemiste reisiterminali ehitus prognoosi kohaselt viis aastat. MKMi väitel valmivad need siiski 2026. aastaks. Euroopa Komisjonile saadetud aruannetes on hilinemise põhjustena nimetatud põhjalikumate uuringute tegemise vajadust, hanke või konkursi luhtumist ning kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse oodatust hilisemat kehtestamist. RB projekti Eesti osa peamise elluviija, RB Estonia OÜ (RBE) jutu järgi on viibimist põhjustanud projekti koordinaatori ehk Lätis asuva ettevõtte RB Rail ASi (RBR) tegevuse, näiteks projekteerimisjuhiste koostamise hilinemine.

Kogu Rail Balticu projekti tegevus on kolme riigi peale keskmiselt poolteist aastat rahastuslepetes toodud ajakavast maas. Eesti on soovinud Rail Balticu projektiga võimalikult kiiresti edasi liikuda ja on seetõttu teiste Balti riikidega võrreldes võtnud rahastuslepete kohaselt korraga ette rohkem: rahastuslepete 71 toimingust on Eesti vastutada 27.

Kui liikmesriik ei suuda aga kaasrahastust õigel ajal ära kasutada, on Euroopa Komisjonil õigus raha tagasi küsida. Siiski on poolte kokkuleppel võimalik rahastusleppeid muuta, sealhulgas pikendada toimingu elluviimise tähtaega ja jaotada see osadeks. Rahastuslepete täideviimise pikendamist on ministeeriumid ja RBR juba taotlenud.

Ülekulud katavad riigid ise

Rail Balticu projekti Eesti vastutusalas toimingute hind on ennustuse põhjal kasvanud 31,7 miljonit eurot ehk 13,9 protsenti võrreldes ELiga sõlmitud kolmes rahastusleppes kokkulepitud eelarvega.

Näiteks läheb prognoosi kohaselt raudtee muu taristuga ristumiste esimene ehitusetapp 20,5 miljonit eurot rahastusleppes toodust kallimaks, samuti prognoositakse Pärnu ja Ülemiste terminali ehitamise kallinemist.

Euroopa Komisjon rahastab projekti tegevust aga rahastuslepete eelarve ulatuses ja kõik ülekulud tuleb katta liikmesriikidel. Kallinemise on muu hulgas põhjustanud hinnaprognooside täpsustumine.

RB projekti ühisaudit

2018. aastal alustasid Eesti, Läti ja Leedu kõrgeimad auditiasutused Rail Balticu projekti ühisauditiga, et analüüsida, kuidas projekti rahastus, hangete elluviimine ja lepingute haldamine on korraldatud. Paralleelselt analüüsis riigikontroll projekti täideviimist Eestis ja koostas selle kohta eraldi aruande.

Kogu projekti elluviimist kirjeldab ühisauditi aruanne, mis avaldatakse 2020. aasta jaanuaris Eestis, Lätis ja Leedus ühel ajal.

Rail Baltic on iseseisva Eesti Vabariigi ajaloo suurim taristuprojekt, seda nii hinna kui ka mastaabi poolest. Tallinnast Leedu-Poola piirini kulgeva raudtee kogupikkuseks on planeeritud 870 kilomeetrit, millest Eesti riigi territooriumile jääb 213.

Rail Balticu projekti elluviimine maksab 2017. aastal koostatud tasuvusanalüüsi kohaselt 5,79 miljardit eurot. Sellest 1,35 miljardit kulub raudtee väljaehitamiseks Eestis, 1,97 miljardit Lätis ja 2,47 miljardit Leedus.

Kolm Balti riiki sõlmisid 2017. aastal kokkuleppe, millega võtsid kohustuse ehitada Rail Balticu raudtee 2025. aastaks valmis ja tagada selle kasutusvalmidus aastaks 2026. Kuni 85 protsenti rahastab projekti Euroopa Liit, ülejäänu tuleb Eestil, Lätil ja Leedul endal maksta.

Rahastus on läbi mõtlemata

Riigikontrolli hinnangul on Rail Balticu raudtee rajamise rahastus kuni selle valmimiseni läbi mõtlemata. Projekti elluviimise rahastus ELi Euroopa Ühendamise Rahastu (CEF-rahastu) kaudu toimub tegevuse kaupa taotluste alusel ELi eri eelarveperioodidel, mistõttu ei kindel, millises mahus ja kui suure toetusmääraga õnnestub saada ELi kaasfinantseering raudtee lõpuni ehitamiseks.

Euroopa Komisjon on siiski avaldanud korduvalt poliitilist toetust Rail Balticu valmimisele ja peab seda ELi prioriteetseks taristuprojektiks. Projekti rahastust planeeritakse riigieelarve strateegias ja riigieelarves ehk kokku viieks aastaks.

Aastatel 2010–2023 on projekti Eesti osa arendamiseks kulutatud ja kavas kulutada kokku 433,9 miljonit eurot, mis moodustab RB projekti Eesti osa eeldatavast hinnast 32,1 protsenti. See omakorda tähendab, et vähemalt 67,9 protsenti projekti täpsem rahastusprognoos, sealhulgas omarahastuse võimalikud finantseerimissallikad, praegu puuduvad.

Riigikontroll soovitas 2017. aastal koostatud ülevaateski, et riik peaks välja töötama plaani Rail Balticu projekti rahastamiseks ja stsenaariumid juhuks, kui ELi kaasrahastuse määr osutub planeeritust väiksemaks või projekt kallineb. Seda pole seni tehtud.

Riigikontrolli audit näitas veel, et Rail Balticu projekti hangete korraldamiseks ja lepingute haldamiseks on Eestis jagatud ülesanded ja vastutus ning toimitud üldjoontes seaduste ja kokkulepitud reeglite kohaselt. Enamiku hangete korraldamise ja lepingute haldamise eest vastutab RBE, mis on ülesannetega seni valdavalt hästi hakkama saanud. Kehtestatud on asutusesisesed korrad ja juhendid, mida hankeid korraldades ja lepinguid hallates on üldiselt järgitud.

Projekti Eesti osa järelevalve korralduses ning riskide ja muudatuste juhtimisel esineb siiski probleeme. Kuigi enamikku Eesti vastutusalas Rail Balticu projektiga seotud toiminguid viib ellu RBE, vastutab tegevuse õigeaegse ja eelarvekohase elluviimise eest siiski MKM.

Kuid ministeerium pole paika pannud, kuidas tehakse järelevalvet RBE tegevuse üle ja mil moel juhitakse projektis ettetulevaid olulisi muudatusi, näiteks ajakava märkimisväärset pikenemist või kulude suurenemist. Auditi ajal taastati küll projekti juhtrühm, mille peaeesmärk on tagada regulaarne infovahetus projektiga seotud poolte vahel ning kokkulepete saavutamine juhtkondade tasemel, kuid selle töö tulemusi polnud riigikontrollil veel võimalik hinnata.

Riigikontrolör Janar Holm:

Riigikontrolör Janar Holm.

FOTO: Sander Ilvest

Kuidagi ei tohi tekkida olukord, kus meil on mõne aasta pärast valmis küll Ülemiste, Pärnu reisiterminal ja mõni raudteesild, kuid puudub raudtee nende vahel ja küllalt raha selle ehitamiseks. Samuti ei tahaks mõelda stsenaariumile, kus Rail Baltic lõpeb Euroopa südame poolt vaadates das Baltikumi pealinnas Riias. Riia ja Helsingi vahel oleks aga üks isoleeritud ääremaa, provints.

Et Eestiga seda ei juhtuks, on loomulikult vajalikud väga tugev poliitiline tahe ja toetus. Riigikontroll rõhutas juba 2017. aasta ülevaates, et Rail Balticu puhul on algusest peale otsuste tegemisel olnud määraval positsioonil geopoliitilised kaalutlused.

Lootus, et rong sõidab edasi ka siis, kui piilupart tukub, ei täitunud tuntud lastelaulus ja nii ei lähe ka päriselus. Juht peab olema, juht peab aru saama, et ta juhib, juht peab vastutama ja juht peab ette nägema kogu teekonda ja riske sellel teekonnal.

Lähiajal valmib Eesti, Läti ja Leedu riigikontrolliasutuste ühisaudit kogu Rail Balticu projekti juhtimise kohta. Sealt saab aimu, mis juhtub siis, kui veduri juhtkangide juures on mitu piiluparti, kellest igaüks tõmbab kangi ise suunas.

Riigikontroll soovitas Rail Balticu projekti tõhusamaks arendamiseks MKMil töötada välja projekti muudatuste juhtimise ja järelevalve korraldus, sealhulgas määrata kindlaks MKMi roll ja vajalikud protseduurid. Peale selle soovitas riigikontroll MKMil analüüsida koostöös rahandusministeeriumiga projekti rahastuse riskide vähendamiseks rahastusstsenaariume ja koostada finantseerimisprognoosid.

Majandus- ja taristuminister Taavi Aasa hinnangul on Rail Balticu raudtee rajamiseks varem kokku lepitud tähtajad endiselt realistlikud ja MKM koos teiste RB projekti pooltega teeb pidevat tööd, et raudtee valmiks 2026. aastaks. Ministri hinnangul on projekti Eesti poolte rollid ja vastutus lepingutega reguleeritud ning ministeerium on planeerinud RB raudtee rajamise rahastust vajalikul määral, järgides kõiki seadustes toodud kohustusi ja võimalusi.

Martin Helme: ELi toetuse vähenedes tuleb projekt üle vaadata

Rahandusminister Martin Helme vastas riigikontrollile, et auditiaruandes toodud olukord, kus projekti suurema kuluga perioodi rahastusprognoos puudub, põhjendab riigisisese poliitilise tahte ja riikidevahelise kokkuleppe puudumine selle kohta, kas suurema omafinantseeringu korral jätkatakse projekti.

Minister pidas sarnaselt riigikontrolliga oluliseks probleemiks, et pole loodud stsenaariume juhuks, kui Eesti eelarvest oleks vaja praegu kavandatust märksa suuremaid summasid. Rahandusministri sõnutsi pole põhjust kahelda, et järgnevatelgi aastatel leitakse riigieelarvest omafinantseeringu raha kuni 19 protsenti ehitushinnast.

Siiski leidis rahandusminister, et juhul kui ELi toetus RB projekti elluviimiseks peaks osutuma eeldatust väiksemaks, tuleb põhjalikult kontrollida kogu projekti sotsiaalmajanduslikku tasuvust, sisulist põhjendatust ja teekoridori valikuid.

Rahandusministeeriumi seisukoht on, et projekti osapoolte vahel tuleb rääkida läbi ja leppida kokku elluviimise uus, muudetud ajakava või projekti peatamine, sest Balti riigid ei saa oma eelarvest suure tõenäosusega rahastada projekti elluviimist selle tasuvusanalüüsis esiletoodust tunduvalt erineva osaluse määra ja mahu korral. Rahandusministri arvates tuleb pidada alusetuks majandusministeeriumi hinnangut, et raudtee ehitatakse valmis ELi toetusetagi.

Projekti Eesti osa peamisel elluviijal, RBE-l soovitas riigikontroll arendada riskide õigeaegseks avastamiseks ja maandamiseks riskijuhtimissüsteemi selliselt, et see aitaks leevendada projekti tegevuse kallinemist ja venimist.

Samuti soovitas riigikontroll dokumenteerida tegevuse läbipaistvuse ja kontrollitavuse tagamiseks hangete korraldamise ning lepingute haldamise arutlused ja otsused, riskitöögrupi kohtumised, hankekomisjoni liikmete valik ja hankeplaani muutmise põhjused.

Rail Balticu koordinaator Kristjan Kaunissaar:

Riigikontroll on teinud põhjaliku töö ja auditi tulemused on meile töös igati abiks.

Meil on eesmärk teha seda projekti üks kord ja hästi, mitte hiljem vigu parandada. Mööname, et mõni tegevus on graafikust maas ja ajakava on küll pingeline, aga elluviidav. Me teeme endiselt tööd, et raudtee valmiks 2026. aastal.

Rail Balticut tehakse palju avatumalt ja kaasavamalt kui Eestis on varem suurprojektidega tavaks olnud. Hindame kõikide partnerite ja huvirühmade panust väga kõrgelt. Meil on juba toimunud üle 80 avaliku arutelu ja paljud ootavad veel ees, käivad regulaarsed konsultatsioonid osapooltega, tehakse uuringuid. Eestis pole midagi sarnast varem tehtud.

Püüame igati arvestada nii inimeste, looduse, projekti tehnilise ja ohutusalase nõudlikkuse kui ka keskkonnamõjudega ning see on ajamahukas. Siiski oleme hilinemisriski juba ka maandanud, näiteks alustanud ehitushangete ja ehitustegevusega 2019. aastal põhiprojekti valmimisega paralleelselt.

Nagu riigikontroll auditis tõdes, on selge, et sellise projekti puhul, mille planeerimine ja elluviimine kestab üle kümne aasta, võivad muutuda eeldused ja sellest tulenevalt projekti sisu ja eelarvegi.

RB Eesti osa väljaehitamise kulu on möödunud aastal valminud eelprojekti prognoosi kohaselt 1,59 miljardit eurot. 2022. aastal, kui põhiprojekt on valmis, saame seda uuesti hinnata. Siht on projekti kulusid kärpida, aga selliselt, et raudtee põhiparameetrid jääksid samaks ja tagatud oleks vastavus kõigile nõuetele ja piirangutele, sealhulgas ohutusele ja kvaliteedile.

Rail Baltic on kolme riigi projekt ja osa üle-euroopalisest raudteede võrgustikust, kus kõigil on nii ühised kui ka oma huvid. Peame sellega projekti ellu viies arvestama. Praegu teame, et Euroopas on kliimaeesmärke arvestades keskkonnahoidlik raudtee üks prioriteete. Kuid loomulikult eeldab selle saamine kõigi osapoolte head tahet ja pingutust.

Rail Baltic Estonia võtab kindlasti arvesse riigikontrolli soovitust arendada riskijuhtimissüsteemi, mis võimaldaks nii tegevuse viibimis- kui kallinemisriske õigel ajal avastada ja neid maandada.

Tagasi üles