Kaheksa riigikogu keskfraktsiooni liiget esitas mulle 11. aprillil arupärimise, mis laias laastus käsitleb kohalike omavalitsuste tulubaasi ja vahekorda riigiga sellekohase riigikohtu otsuse valguses. Arupärimise esitajad on juhtinud tähelepanu sellele, et omavalitsuste tulubaasi suhtes puudub kindlus ja ülesannetes selgus. Aga nüüd edasi küsimuste kaupa.
Kontekst
Esimene küsimus: kuidas hindate kõnealuses kontekstis riigijuhtimise võimekust?
Lühidalt siis kontekstist. Olulisimana tooksin välja riigikohtu 2010. aasta märtsi kohtuotsuse, mis heitis riigile ette, et omavalitsuste ülesanded ei ole jaotatud riiklikeks ja omavalitsuslikeks.
Kohtuotsuses on öeldud, et riigis puudub selline rahastamissüsteem, mis eristaks riiklike ülesannete kulud, et katta need riigieelarvest. Peale selle peaks uus rahastamissüsteem tagama, et valdadel ja linnadel oleks omavalitsuslike ülesannete täitmiseks küllaldane tulubaas.
Teiseks tahan meenutada riigi ja kohalike omavalitsuste partnerluse arutelu riigikogus 23. septembril 2010. Partnerlust käsitleti tähtsa riikliku teemana ja see oli paljuski inspireeritud nimetatud kohtulahendist.
Kuigi mitu esinejat tõi arutelu käigus välja vajaduse asuda riigikohtu lahendit täitma, ei tekkinud diskussiooni selle üle, milliste tegevustega seda konkreetselt saavutada.
Olen seisukohal, et kohtulahendi täitmise eesmärk ei seisa omaette. Lahenduse peamine positiivne siht oleks saavutada, et Eesti inimestele osutataks ühesuguse kättesaadavuse ja kvaliteediga teenuseid kõikjal vähemalt miinimumstandardi järgi.
Kahtlemata ei ole võimalik tagada ühesugust maksimumtaset Põhja-Eesti jõukas arenevas vallas ja kehval järjel Kagu-Eesti vallas, kuid jutt on teatud miinimumist.
Riigikohtu otsuse täitmine on kõigi inimeste huvides, see muudaks riigi ja kohaliku omavalitsuse rolli ja vastutuse jaotuse selgeks ning läbipaistvaks. Riigikontrollile antud ülesanne on hinnata riigi toimimist ja eesmärkide täitmist üldisel tasandil.
Paraku peab sellel tasandil tegema järelduse, et kuigi formaalselt on riik asunud riiklikke ülesandeid eristama ja käesoleva aasta riigieelarveski on mõni selline, ei ole riigikontrollile ega omavalitsustele tegemist selge ega arusaadava protsessiga, mille detailid, põhimõtted, etapid ja tähtajad täpselt teada oleksid.
See, kuidas kavatsetakse lõppeesmärk saavutada, on veel üsna ebamäärane. Leian, et nii omavalitsusi kui avalikkust tuleks senisest tunduvalt enam kaasata aruteludesse selle üle, milliseid ülesandeid peaksid omavalitsused täitma.
Küsimus on: kas kõik omavalitsused peaksid täitma ühesuguseid ülesandeid ja kuidas seejuures kindlaks teha, et selleks on tagatud küllaldaselt raha? Arvan, et neid teemasid tuleks valitsusel valgustada senisest tunduvalt enam.
Võimalused ja kohustused
Teine küsimus: kuivõrd on teie hinnangul tagatud sellises olukorras kohalike omavalitsuste võimalused täita omale seadustega pandud kohustused?
Riigikontroll on nüüd viie aasta jooksul auditeerinud valdavat osa tegevusvaldkondadest, milles omavalitsustele on seadusega pandud kohustusi. Samuti on riigikontrolli audiitorid enamikus valdades ja linnades kohal käinud. Mis on tulemused?
Kahjuks ei ole leitud ühtegi hästi korraldatud ja toimivat tegevusvaldkonda, kus omavalitsuste vead ja puudused oleksid tühised või formaalsed. Paljud omavalitsused paljusid seadusi ei täida.
Selleks, et seadust täita, on eelkõige vaja, et seadus või muu regulatsioon oleks täidetav. Seadus peab olema mõistlik. Siin võiks endamisi küsida, kas uus põhikooli- ja gümnaasiumiseadus oli ikka korralikult läbi mõeldud, et võimaldas sellise segaduse esimesse klassi võtmisel, või meenutada konflikti Tallinna ja sotsiaalministeeriumi vahel, kui ministri määrusega muudeti lasteaedade tervishoiunõudeid.
Kolmas näide. Kohaliku tee kohta tuleb teederegistrisse kanda 60 näitajat, ükski auditeeritud omavalitsus ei olnud seda teinud. Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium teadis sellest, kuid polnud omavalitsuste korralekutsumiseks või nõuete realistlikumaks muutmiseks midagi teinud.
Muide, seadust tuleb tunda ning soovida ja osata seda täita.
Ei ole ulmejutt, et riigikontrolli audiitoritel tuli seletada ühele omavalitsuse ametnikule, kus asub riigihangete register. Ametniku ülesanne oli hankeid korraldada.
See tähendab omavalitsustes asjakohase töökorralduse loomist, vajalikke spetsialiste, oskuste ja teadmiste pidevat arendamist ehk võimekust. Kui vald on nii väike, et kolme-nelja palgatud ametniku vahel valdkondade ärajaotamisel jääb igaühe kanda näiteks viis eri asja, siis millal peaksid ametnikud suutma ennast koolitada ja täiendada? Vallametnikud on paljudes kohtades nagu ärakurnatud hunt Kriimsilmad, kel pidada üheksa ametit.
Jah, oluline on ka raha. Rahata tõesti ühtegi ülesannet ei täida, kuid raha ei ole olnud omavalitsustes leitud vigade-puuduste otsene põhjus.
Millised väljavaated looks riigikohtu otsuse täitmine omavalitsustele? Riigikohtu otsuse tegelik täitmine tähendaks omavalitsustele senisest selgemaid suhteid riigiga ja võimalust lõpetada demagoogiline vaidlus tulubaasi protsendikümnendike üle.
See võimaldaks, arvestades lisaülesannete loendit, sisuliselt läbi rääkida omavalitsuste rahastamise piisavuse üle.
Kahjuks ei ole omavalitsusedki suutnud koostada teenuste kaupa kvaliteedistandardit rahastamisvajadusega ühendavaid analüüse, mille üle valitsusega läbi rääkida. Küllalt on valitsuse kohta kuulda kriitikat, mis aga jääb üldisele tasemele. Koostöö on nadi. Näiteks on terav teema kohalike teede toetus, mida omavalitsused sooviksid saada protsendina ja tulevikus veel suurema protsendina kütuseaktsiisist.
Samal ajal ei ole paljud omavalitsused igapäevases töös suutnud määrata oma valla teede tasemeid, selle taha jääb selgusesaamine, kui palju raha teed tegelikult vajaksid.
Kehva koostööd iseloomustab fakt, et riigi transpordi arengukavas aastateks 2006–2013 oli majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumile koostöös omavalitsusliitudega ette nähtud hinnata kohalike teede investeeringuvajadus juba 2007. aasta lõpuks. Seda pole aga tehtud.
Mis puudutab riiklikke ülesandeid, siis kõik need kulud kaetaks riigieelarvest. See annaks võimaluse omavalitsusi mõjutada, et nad parandaksid avalike teenuste kvaliteeti. See süsteem looks paremad väljavaated raha kasutamist hinnata.
Arvan, et inimesele ei ole oluline, et kõik linnad ja vallad täidaksid täpselt samu ülesandeid ise. Midagi võib teha koostöös, midagi sisse osta. Et omavalitsused erinevad üksteisest eelduste poolest märgatavalt, tuleks praeguse killustunud omavalitsuste kogumi puhul teha realistlikke otsuseid.
Riigikogust kohtusse
Viimane küsimus: kas teie hinnangul on kohtuotsuse täitmisega viivitamine konkreetsel juhul põhjendatud ja vajalik?
Selge on, et riigikohtu põhjapaneva ja põhimõttelise otsuse täitmine on valitsusele, eriti regionaal- ning rahandusministrile suur väljakutse. Kõik hoovad selleks on aga riigi käes alates sellest, et riigi majanduslikku olukorda arvestades määrata kindlaks omavalitsuste rahastamissüsteem ja konkreetsete ülesannetega seotud raha hulk ja lõpetades oma suure otsustuspädevusega liigitada üks või teine ülesanne riiklikuks või kohalikuks.
Valitsuse nõupidamisel 2010. aasta aprillis otsustati, et ministeeriumid peavad oma valitsemisala õigusaktides hindama, missugused seadusjärgsed ülesanded on olemuselt omavalitsustele pandud riiklikud ülesanded.
Kabinetis otsustatud ajakava järgi tuli rakendada esimesi tulemusi juba 2011. aasta eelarve koostamise ajal. Tulemus oli, et selliseid ülesandeid leiti kaitse-, kultuuri-, sise- ja sotsiaalministeeriumil.
Riigikontroll on seisukohal, et tulemus sai poolik, pigem oli tegu omavalitsuste mõningate riiklike ülesannete väljatoomisega.
Esiteks ei võimaldanud napp aeg põhjalikku analüüsi, teiseks ei eeldanud seda siseministeeriumi juhend. Samuti määrati riiklikke ülesandeid kindlaks väga erineva detailsusega. Riigikontroll eeldab, et omavalitsuste täidetavate riiklike ülesannete väljaselgitamine jätkub.
Leian, et linnadele-valdadele pandud riiklikke ülesandeid ei ole võimalik omavalitsuslikest ülesannetest eristada, kui ei analüüsita kõiki õigusaktides omavalitsustele pandud ülesandeid.
Riiklik kohustus tuleb kindlaks määrata täpselt, selleks ei saa pidada mõnda valdkonda tervikuna, olgu selleks näiteks haridus või sotsiaalvaldkond.
Rahastamine peab olema korraldatud nii, et saaks kontrollida, kas riik tegelikult katab mingi kohustusega seotud kulud riigieelarvest.
Keerulisem on omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi kujundamine nii, et iga omavalitsuse puhul saaks näiteks kohus hinnata, kas raha jätkub. Tähtis on järgida põhimõtet, et teenuste kvaliteet ei tohiks olla rahapuuduse tõttu oluliselt kehvem kui Eestis keskmiselt. Arvan, et valitsuse senistest sammudest ei piisa.
Kahtlen samuti, kas regionaalministri praegune ressurss võimaldab paremat analüüsitulemust niipea loota. Senini on täitmata eesmärk, et iga ministeerium teeks ise senisest tihedamat koostööd otse omavalitsuste esindajatega.
Kuna puudub selge tegevuskava, ei ole teada, millal lõppeesmärgini jõutakse. Aeg aga tiksub ja ma kardan, et kui praeguses tempos riigikohtu otsuse täitmisega edasi liikuda, näeme juba uue aasta riigieelarve puhul selle vaidlustamist riigikohtus.
Ei maksa ajada asju nii kaugele, et eelarve üle otsustamine liigub riigikogu saalist kohtusaali.
Riigikontrolör Mihkel Oviir vastas küsimustele riigikogu 16. mai istungil.